Nga Prof. asoc. dr. Florian Bjanku*
Protestat që po zhvillohen prej javësh në Shqipëri, të lidhura me projektet turistike, përdorimin e territorit dhe shqetësimin e komuniteteve lokale, nuk mund të lexohen thjesht si reagime mjedisore apo si kundërshtim ndaj investimeve. Në thelb, ato janë shfaqja më e fundit e një problemi që Shqipëria nuk e ka zgjidhur kurrë plotësisht: krizës së pronës.
Në pamje të parë, debati publik është për bregdetin, për zonat e mbrojtura, për resortet, për turizmin elitar, për zhvillimin ekonomik dhe për mënyrën se si shteti synon ta vërë territorin në funksion të investimeve. Por pas këtij debati qëndron një pyetje më e vjetër dhe më e rëndë: kush e ka pronën, mbi çfarë titulli, me çfarë kufijsh, me çfarë procedure dhe me çfarë garancie?
Në monografinë time të vitit 2013, Çështja e pronave në Shqipëri – Sfida me shtetin ligjor dhe të drejtat e njeriut, kam theksuar se prona nuk është një çështje e ngushtë kadastrale apo një problem i zakonshëm administrativ. Ajo është një nga provat më serioze të shtetit ligjor, të mbrojtjes së të drejtave të njeriut dhe të funksionimit të ekonomisë së tregut. Kur prona është e paqartë, nuk dëmtohet vetëm pronari. Dëmtohet tregu, investimi, besimi te shteti dhe paqja sociale.
Sot, më shumë se një dekadë më vonë, zhvillimet në terren tregojnë se kjo diagnozë mbetet aktuale. Shqipëria ka ndryshuar shumë në pamje: ka më shumë projekte, më shumë interes turistik, më shumë presion mbi bregdetin dhe tashmë edhe më shumë vëmendje ndaj zonave malore. Por themeli juridik mbi të cilin ngrihet ky zhvillim mbetet shpesh i paqartë.
Prona si themel i shtetit ligjor dhe i zhvillimit
Nuk ka ekonomi tregu funksionale pa tituj të qartë pronësie. Toka nuk është thjesht sipërfaqe fizike. Ajo është pasuri, trashëgimi, garanci, mundësi zhvillimi, bazë investimi dhe pjesë e identitetit të komuniteteve lokale.
Nëse titulli i pronësisë është i paqartë, çdo investim i madh mund të kthehet nga mundësi zhvillimi në burim konflikti. Investitori serioz kërkon siguri juridike. Qytetari kërkon mbrojtje nga arbitrariteti. Komuniteti kërkon transparencë. Shteti, mbi të gjitha, duhet të garantojë trajtim të barabartë përpara ligjit.
Nëse këto elemente mungojnë, konflikti nuk është rastësi. Ai është pasojë e pritshme. Në Shqipëri, problemi nuk është vetëm mungesa e një dokumenti. Problemi është më i thellë: bashkëjetesa e disa shtresave juridike mbi të njëjtin territor. Në të njëjtën sipërfaqe mund të gjenden pretendime të pronarëve të vjetër, akte të ndarjes së tokës bujqësore, prona shtetërore, pyje, kullota, prona publike, procese legalizimi, regjistrime të paplota, tituj kontradiktorë dhe vendime gjyqësore që jo gjithmonë janë zbatuar në kohë.
Pas viteve 1990, Shqipëria miratoi shumë ligje për pronën, për ndarjen e tokës, për kthimin dhe kompensimin, për legalizimin, për regjistrimin dhe për transferimin e pronave shtetërore. Por sasia e ligjeve nuk solli gjithmonë qartësi. Në praktikë, shumë reforma krijuan konflikte të reja ose thelluan konfliktet ekzistuese.
Procesi i kthimit dhe kompensimit shpesh u ndesh me privatizimin e mëparshëm. Ndarja e tokës sipas ligjit nr. 7501 nuk u pranua njësoj në të gjitha zonat. Diku banorët iu referuan kufijve të vjetër para kolektivizimit; diku tjetër u zbatuan aktet e ndarjes së tokës; në shumë raste, dokumentacioni mbeti i paplotë ose nuk përputhej me gjendjen reale në terren.
Ky është problemi themelor: Shqipëria nuk ka vetëm konflikt pronësie. Ajo ka konflikt midis kujtesës historike, dokumentit juridik, përdorimit faktik dhe interesit ekonomik të ditës.
Prandaj protestat e sotme nuk duhet parë si refuzim i zhvillimit. Ato janë shenjë e një mosbesimi të grumbulluar ndër vite. Qytetarët nuk pyesin vetëm se çfarë do të ndërtohet. Ata pyesin: pse këtu, pse tani, mbi cilën pronë, me çfarë procedure dhe kush përfiton?
Në një shtet demokratik, shteti mund të ndërhyjë mbi pronën private vetëm në kushte të caktuara. Interesi publik është një nga këto kushte, por ai nuk mund të përdoret si formulë e përgjithshme për të justifikuar çdo projekt. Ai duhet të jetë real, i provuar, proporcional dhe i kontrollueshëm.
Nëse një projekt zhvillimi prodhon përfitim të madh privat, por u lë komuniteteve pasiguri, mungesë aksesi, kompensim të pamjaftueshëm ose përjashtim nga vendimmarrja, atëherë ai nuk mund të paraqitet lehtësisht si interes publik.
Shteti ligjor nuk matet nga aftësia për të hapur kantiere. Matet nga aftësia për të garantuar që çdo ndërhyrje mbi pronën të bëhet sipas ligjit, me transparencë, me proporcionalitet dhe me trajtim të barabartë të qytetarëve.
Bregdeti, Shkodra dhe ndryshimi i funksionit të tokës
Bregdeti shqiptar është sot hapësira ku kriza e pronës bëhet më e dukshme, sepse aty vlera ekonomike e tokës është rritur ndjeshëm. Aty përplasen interesat e pronarëve historikë, përfituesve të reformave të tranzicionit, shtetit si administrator i pronës publike, investitorëve privatë, komuniteteve lokale dhe interesit publik për mjedisin e aksesin në territor.
Në zonat bregdetare, çdo paqartësi pronësie bëhet më e ndjeshme. Toka nuk shihet më vetëm si mjet jetese apo trashëgimi familjare, por si aset me vlerë të madhe turistike. Kjo e rrit presionin mbi institucionet dhe e bën më të lartë rrezikun e vendimmarrjeve të nxituara.
Në monografinë e vitit 2013 kam trajtuar faktin se çështjet e kthimit dhe kompensimit kanë ndikuar negativisht në zhvillimin e turizmit, veçanërisht në zonat bregdetare ku kishte mosmarrëveshje midis pretenduesve të tokës bujqësore, ish-pronarëve dhe shtetit si zotërues i tokave të klasifikuara si pyje ose kullota.
Ky konstatim sot merr një kuptim edhe më të fortë. Në vitet e para të tranzicionit, konflikti lidhej kryesisht me mbijetesën, me zëniet informale dhe me mungesën e shtetit. Sot konflikti lidhet edhe me kapitalin e madh, me turizmin strategjik dhe me përqendrimin e përfitimit ekonomik në territore që ende nuk janë pastruar juridikisht.
Këtu ka ndodhur ndryshimi më i madh i situatës. Një tokë që dikur përdorej për të kullotur bagëtinë, për të prerë dru, për të mbledhur prodhime të vogla, për të mbjellë pak tokë, për të siguruar jetesën e një familjeje fshatare apo për të ruajtur lidhjen minimale me vendin, sot shihet si territor për resorte, vila turistike, struktura akomoduese dhe zhvillim ekonomik me vlerë shumë më të lartë.
Pra, nuk ka ndryshuar vetëm çmimi i tokës. Ka ndryshuar funksioni i saj. Ajo që për banorin ishte pjesë e jetës së përditshme, për investitorin është aset zhvillimi. Ajo që për komunitetin ishte hapësirë përdorimi, për tregun është hapësirë ndërtimi. Ajo që për fshatin ishte territor mbijetese, sot rrezikon të kthehet në territor për konsum turistik.
Ky ndryshim e bën konfliktin më të thellë. Fshati, siç ka funksionuar ndër vite, nuk do të ekzistojë më në të njëjtën mënyrë. Banorët janë zhvendosur ose po zhvendosen. Një pjesë kanë emigruar, një pjesë janë larguar drejt qyteteve, një pjesë kanë humbur lidhjen ekonomike me tokën, por jo domosdoshmërisht të drejtën, kujtesën apo pretendimin mbi të.
Në këtë mënyrë, kur toka merr papritur vlerë të madhe ekonomike, ata që dikur kanë jetuar me të ose pranë saj rrezikojnë të mbeten jashtë përfitimit. Fshati mund të mos zhduket fizikisht, por mund të humbasë funksionin e vet social. Ai mund të kthehet nga hapësirë komunitare në destinacion turistik, ku banori vendas nuk është më subjekt i zhvillimit, por spektator i tij.
Shkodra e tregon qartë këtë përplasje. Çështja e pronës nuk është teori. Ajo shfaqet në qytet, në periferi, në tokat bujqësore, në Velipojë, në Rrjoll, në Shirokë-Zogaj, në zonën e Bunës, në pyje, në kullota dhe në zonat malore.
Në këtë kuptim, Shkodra nuk është përjashtim. Është një pasqyrë e përqendruar e krizës shqiptare të pronës.
Në të njëjtin territor bashkëjetojnë prona private e trashëguar, toka bujqësore e ndarë pas viteve 1990, prona shtetërore, prona publike vendore, hapësira me përdorim komunitar, zona turistike bregdetare, zona liqenore, pyje, kullota dhe territore malore me kufij tradicionalë shpesh të paformalizuar.
Kjo e bën Shkodrën një rast shumë domethënës për të kuptuar se zhvillimi nuk mund të ndahet nga qartësimi i pronës. Nuk mund të ketë turizëm të qëndrueshëm në Velipojë apo Rrjoll pa tituj të qartë, pa kompensim të drejtë kur cenohet prona, pa konsultim me komunitetin dhe pa ndarje të qartë midis pronës private, publike dhe asaj që historikisht ka shërbyer për përdorim të përbashkët.
Nëse shteti nuk perceptohet si arbitër i paanshëm, por si palë në favor të zhvilluesit, konflikti bëhet i pashmangshëm.
Paketa e Maleve dhe kufiri i paqartë midis pronës private, publike dhe komunitare
Në këtë kontekst duhet parë edhe “Paketa e Maleve”. Ajo nuk duhet trajtuar vetëm si nismë zhvillimore, turistike apo fiskale. Ajo duhet parë para së gjithash si një provë e re për pronën.
Zonat malore nuk janë hapësira bosh. Ato kanë histori përdorimi, kufij tradicionalë, të drejta familjare, toka të paregjistruara, pyje, kullota, prona publike, prona private, hapësira komunitare dhe forma të trashëguara të shfrytëzimit bujqësor e blegtoral.
Në shumë prej këtyre zonave, për dekada të tëra nuk ka pasur regjistrim të plotë dhe të saktë. Në shumë raste, kufiri midis pronës private dhe pronës publike nuk është i qartë. Po ashtu, nuk është gjithmonë e qartë se ku mbaron e drejta private e një familjeje dhe ku fillon e drejta komunitare për kullotje, për shfrytëzim blegtoral, për përdorim bujqësor apo për akses në burime natyrore.
Nëse “Paketa e Maleve” nuk e zgjidh këtë nyje, ajo rrezikon të prodhojë konflikt të ri. Ajo mund të nxisë investime, por nuk zgjidh automatikisht problemin e titullit të pronësisë, të kufijve, të përdorimit tradicional dhe të të drejtave të komunitetit.
Madje, nëse nuk zbatohet me kujdes, ajo mund të cenojë edhe parimin kushtetues të barazisë së shtetasve para ligjit.
Një nga rreziqet më të mëdha është krijimi i një standardi të dyfishtë. Ai që ka mundësi financiare, lidhje profesionale, akses në dokumentacion, konsulentë, noterë, topografë dhe mundësi për të ndjekur procedurat administrative, mund të arrijë më shpejt të formalizojë pronën, të sqarojë titullin dhe të përfitojë nga paketa zhvillimore.
Ndërsa qytetari i varfër, familja që ka jetuar për dekada në atë zonë, por nuk ka dokumentacion të plotë, mund të mbetet sërish në pritje. Ai mund të vazhdojë të kërkojë hartat, kufijtë, aktet, dëshmitë, regjistrimin dhe njohjen formale të së drejtës së tij.
Kështu, një paketë që në letër synon zhvillimin e zonave malore mund të prodhojë në praktikë pabarazi të re: kush ka kapital, hyn në zhvillim; kush nuk ka, mbetet jashtë tij.
Ky është një problem i rëndë kushtetues dhe social. Shteti nuk mund ta kthejë qartësimin e pronës në privilegj për ata që kanë mundësi ta ndjekin shpejt procedurën. E drejta e pronës nuk mund të funksionojë me dy shpejtësi: një për investitorin dhe një për banorin e zakonshëm.
Në qytete, edhe kur një qytetar vonohet në zgjidhjen e titullit të pronësisë, mund të ketë ende hapësira të tjera ndërtimi, zhvillimi apo përshtatjeje. Territori urban është më i gjerë, më i fragmentuar dhe zakonisht lejon më shumë forma zhvillimi.
Në zonat malore kjo nuk ndodh njësoj. Mali ka kufizime natyrore, distanca, pjerrësi, rrugë të kufizuara, zona të mbrojtura, burime ujore, pyje, kullota dhe hapësira ku ndërtimi nuk mund të shpërndahet pafund. Nëse resortet, bujtinat ose strukturat e mëdha të zhvillimit pozicionohen më parë në pikat më të favorshme, atëherë banori që arrin ta zgjidhë më vonë titullin e pronësisë mund të gjendet përballë një realiteti të përfunduar urbanistik.
Pra, kur ai të jetë më në fund “gati me dokumente”, mund të mos ketë më mundësi reale zhvillimi.
Kjo do të ishte një formë e padrejtë përjashtimi: jo shpronësim klasik, por përjashtim përmes kohës, përmes vonesës administrative dhe përmes zhvillimit të parakohshëm të territorit nga ata që kanë pasur mundësi të hyjnë më shpejt në sistem.
Në këtë kuptim, “Paketa e Maleve” duhet të shoqërohet domosdoshmërisht me një proces paraprak të qartësimit të pronës, kufijve dhe të drejtave të përdorimit. Përndryshe, ajo rrezikon të kthehet nga instrument zhvillimi në mekanizëm për përqendrimin e territorit në duart e atyre që kanë më shumë kapital dhe akses.
Një çështje që mungon shpesh në debatin publik është dallimi midis pronës private, pronës publike dhe të drejtave komunitare të përdorimit.
Në zonat malore, pyjet dhe kullotat nuk mund të trajtohen thjesht si sipërfaqe të lira për investim. Ato kanë shërbyer historikisht për kullotje, për blegtori, për bujqësi, për dru zjarri, për kalim, për burime ujore dhe për mbijetesën ekonomike të komunitetit.
Nëse këto hapësira trajtohen vetëm nga këndvështrimi i investimit privat, atëherë rrezikohet të zhduket një pjesë e rëndësishme e ekonomisë tradicionale lokale. Banori nuk humb vetëm tokën; humb aksesin, mundësinë e kullotjes, lidhjen me territorin dhe burimin e jetesës.
Prandaj, përpara çdo politike zhvillimore në mal, duhet të qartësohet: cila është pronë private, cila është pronë publike, cila është pronë shtetërore apo vendore, cilat janë hapësirat me përdorim komunitar dhe cilat janë të drejtat tradicionale të banorëve mbi kullotat, pyjet, burimet dhe rrugët e kalimit.
Pa këtë ndarje, çdo paketë zhvillimi rrezikon të prodhojë konflikte të ngjashme me ato që janë shfaqur në bregdet.
Zhvillimi nuk mund të ecë më shpejt se regjistrimi, kufijtë dhe shteti ligjor
Një shtet serioz nuk mund të ndërtojë politika zhvillimi mbi pasiguri kadastrale. Regjistrimi i saktë i pronës, unifikimi i hartave, eliminimi i mbivendosjeve, identifikimi i titujve kontradiktorë dhe zbatimi i vendimeve gjyqësore janë parakushte, jo procedura dytësore.
Nëse këto nuk bëhen më parë, çdo paketë zhvillimi mund të prodhojë efekte të padrejta. Ajo mund të nxisë garën për kapjen e territorit, të favorizojë më të fortët, të përjashtojë banorët pa dokumente të plota dhe të thellojë mosbesimin ndaj institucioneve.
Për këtë arsye, çështja e pronës nuk duhet trajtuar si pengesë për zhvillimin. Përkundrazi, qartësimi i pronës është kushti që zhvillimi të jetë i drejtë, i qëndrueshëm dhe i pranueshëm nga komuniteti.
Shqipëria ka nevojë për zhvillim. Ka nevojë për turizëm, për investime, për punësim, për rigjallërim të zonave malore dhe për përdorim më të mirë të potencialeve natyrore. Por zhvillimi nuk mund të ecë më shpejt se shteti ligjor.
Nëse zhvillimi ecën përpara ndërsa prona mbetet pas, konflikti është i pashmangshëm. Nëse investitori hyn në territor para se të qartësohet titulli, konflikti është i pashmangshëm. Nëse komuniteti thirret vetëm pasi vendimmarrja është kryer, konflikti është i pashmangshëm. Nëse qytetari i varfër pret me vite për pronën, ndërsa ai që ka kapital e zgjidh më shpejt dhe përfiton, konflikti është i pashmangshëm. Nëse prona publike, private dhe komunitare nuk ndahen qartë, konflikti është i pashmangshëm.
Prandaj protestat e sotme duhen lexuar si paralajmërim. Ato nuk janë kundër zhvillimit. Ato janë kundër një modeli zhvillimi që e trajton territorin si mall, por harron se mbi atë territor ka histori, pronë, komunitet, kujtesë, mund dhe të drejta.
Nga bregdeti te malet, prona mbetet prova e shtetit
Nga bregdeti te malet, Shqipëria po përballet me të njëjtën pyetje: a do të ndërtohet zhvillimi mbi qartësi juridike, barazi dhe respekt për komunitetin, apo mbi nxitim, paqartësi dhe forcën e atij që arrin më shpejt te vendimmarrja?
Nëse nuk zgjidhet çështja e pronës, çdo politikë zhvillimi do të mbetet e brishtë. Në bregdet, ajo mund të prodhojë protesta për tokën dhe mjedisin. Në mal, mund të prodhojë konflikte për kufijtë, kullotat, pyjet, bujqësinë, aksesin dhe të drejtën e banorëve për të mos u përjashtuar nga zhvillimi i vendit të tyre.
Prona nuk është vetëm një çështje e së kaluarës. Ajo është themeli mbi të cilin do të matet e ardhmja e Shqipërisë.
Nëse ky themel mbetet i paqartë, çdo projekt, sado modern të duket, rrezikon të ndërtohet mbi konflikt.
Dhe një vend nuk mund të ndërtojë zhvillim të qëndrueshëm mbi konflikte të pazgjidhura pronësie.
*Opinionet janë personale të autorit dhe nuk përbëjnë qëndrimet e institucionit ku punon apo të revistës.
Postimi ” Prona, protestat dhe zhvillimi: Kriza e vjetër që po prodhon konflikte të reja ” eshte marre nga Revista Monitor.
